Impasses na política nacional de biocombustíveis

A Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), instituída em 2017, trouxe esperança aos produtores de biocombustíveis, historicamente prejudicados pela descontinuidade de políticas públicas voltadas à atividade. O complexo arcabouço institucional e regulatório prometia trazer um ambiente de previsibilidade e uma política de incentivos efetiva ao setor, valorizando as externalidades positivas relacionadas à produção e ao uso de biocombustíveis. Mas a alta de preços dos combustíveis e a pressão inflacionária dela decorrente, com a agravante de estarmos em ano eleitoral, colocam novamente em xeque as políticas voltadas ao setor.

No dia 21 de julho de 2022, o Decreto nº 11.141 alterou o Decreto nº 9.888, de 27 de junho de 2019, prorrogando o prazo para comprovação do atendimento à meta anual individual de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa para a comercialização de combustíveis. Na prática, as metas de aquisição dos créditos de descarbonização (CBios) por parte das distribuidoras de combustíveis, referentes aos anos de 2023 a 2030, passariam para 31 de março do ano subsequente (antes era 31 de dezembro) de cada ano. A mudança ampliou o prazo geral em 3 meses. Já com relação às metas de 2022, seu cumprimento foi adiado apenas para 31 de setembro de 2023, postergando a obrigação em quase 1 ano. O objetivo desse adiamento seria diminuir a oneração imediata dos distribuidores de combustíveis com relação à necessidade de compra de CBios, o que poderia se refletir em menor pressão sobre o preço dos combustíveis fósseis ao consumidor.

Como efeito imediato, o preço médio dos CBios caiu mais de 13% apenas na primeira quinzena de agosto, conforme valores negociados na B3. O efeito inicial mostra-se aparentemente pequeno, mas o impacto institucional pode ser maior no longo prazo, caso o governo opte por manejar a política de biocombustíveis conforme necessidades imediatistas.

A política nacional de biocombustíveis, RenovaBio, foi instituída em 2017[1] após amplo debate envolvendo agentes públicos e privados. Tem como objetivos principais:

1. Estimular a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE) no segmento de transportes, contribuindo para alcançar os compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris;
2. Induzir ganhos de eficiência econômica e ambiental na produção de biocombustíveis;
3. Definir regras para a expansão da oferta de energia limpa, substituindo os derivados de petróleo;
4. Reconhecer e valorizar as externalidades positivas associadas aos biocombustíveis --- tanto aqueles já comercializados em escala comercial no Brasil (notadamente, o etanol) quanto os oriundos de rotas em desenvolvimento (como o biogás e o bioquerosene de aviação, por exemplo).

A política se baseia em três pilares principais. O primeiro refere-se à meta decenal de descarbonização para o setor de transporte do Brasil, instrumento que visa definir o limite máximo anual de intensidade de carbono (IC)[2] para a matriz brasileira de combustíveis. Para atender a esse limite, é necessário ampliar a participação dos biocombustíveis ou produzi-los com menor nível de emissões de gases de efeito estufa.

O segundo pilar trata do mecanismo de valoração do carbono que deixou de ser emitido no processo de substituição da energia fóssil pela renovável. Essa valoração é dada pela comercialização do certificado de redução de emissões denominado Crédito de Descarbonização (CBIO), o qual é gerado quando da venda do biocombustível pelo produtor ou pelo importador. O programa prevê a compra desse certificado pelos distribuidores de combustíveis para o cumprimento de suas metas anuais de descarbonização. O preço do CBIO, por sua vez, deriva das condições de mercado, com ajustes realizados por meio da sua comercialização em mercado organizado.

O terceiro pilar do programa estabelece um vínculo entre a eficiência energético-ambiental da produção e a receita que pode ser auferida pelo produtor de biocombustível com a venda de CBIOs. Ao quantificar as emissões de acordo com as características de cada produtor, o programa reconhece as diferentes etapas dos processos produtivo e de comercialização, de forma que, quanto mais eficiente (isto é, quanto maior a sua capacidade em gerar energia limpa emitindo menos GEE), maior a quantidade de CBIOs gerada.

Atualmente, 312 unidades produtoras estão certificadas no RenovaBio e há outras em processo de certificação. No caso do etanol, as unidades certificadas correspondem a cerca de 90% da produção brasileira. Já no biodiesel, as unidades certificadas respondem por cerca de 75% da produção nacional, o que demonstra haver potencial ainda para ampliar a oferta de CBios.

O RenovaBio está longe de ser uma unanimidade entre especialistas em desenho de políticas públicas e incentivos setoriais. A crítica principal recai sobre a complexidade do programa, envolvendo uma série de instituições, participação de diferentes agentes (públicos e privados) e um arcabouço regulatório amplo. Há a argumentação de que já existia, antes do RenovaBio, a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide-combustíveis), que poderia incidir sobre o preço de combustíveis fósseis e com isso estimular a produção de biocombustíveis, de maneira simplificada e eficiente.

No entanto, na prática, a Cide historicamente foi utilizada como instrumento de controle inflacionário e zerada em vários períodos, conforme a necessidade do governo com relação ao preço dos combustíveis no mercado, não trazendo segurança ou previsibilidade ao produtor de biocombustíveis ou qualquer retorno econômico ao produtor que compense a externalidade positiva que envolve a produção e o consumo de seu produto.

A dinâmica do RenovaBio visa, de modo geral, trazer mais previsibilidade e corrigir uma falha importante de mercado que caracteriza o uso de energias renováveis e o etanol no Brasil: a presença de externalidades que resultam em um nível subótimo de produção e consumo dos biocombustíveis e um superinvestimento em fontes fósseis. Em essência, com a comercialização do CBios, o que era uma externalidade positiva passa a ser um retorno econômico ao produtor de biocombustível; o que era externalidade negativa, por outro lado, se torna um custo privado adicional aos fósseis.

Mas alterações de prazos e regras por parte do poder central --- como as que vêm ocorrendo --- podem colocar os objetivos do programa em descrédito, dado que o RenovaBio se baseia em metas de longo prazo, que balizam grandes investimentos tecnológicos e produtivos, sendo um mecanismo que requer cumprimento rigoroso para seu pleno funcionamento. Alterações imediatistas em programas do tipo podem resultar em sua ineficiência, conforme nos mostra a própria história de muitas políticas públicas do Brasil.

Fonte: Leandro Gilio - Insper

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